یادداشت اختصاصی شکوفه احمدی کارشناس، ارشد حقوق اقتصادی و دبیر هیئت اندیشه‌ورزی محرومیت‌زدایی بنیاد ملی نخبگان
محرومیت‌زدایی با تأکید بر اصل ۴۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
شکوفه احمدی کارشناس، ارشد حقوق اقتصادی و دبیر هیئت اندیشه‌ورزی محرومیت‌زدایی بنیاد ملی نخبگان در یادداشتی که به طور اختصاصی در اختیار خبرگزاری سینا قرار داده است؛ عدم توازن در توسعه منطقه‌ای و نابرابری ساختاری در توزیع منابع و امکانات را از چالش‌های اساسی در مسیر تحقق عدالت اجتماعی-اقتصادی عنوان کرده است. متن یادداشت به شرح زیر است:
به گزارش خبرگزاری سینا، عدم توازن در توسعه منطقه‌ای و نابرابری ساختاری در توزیع منابع و امکانات، از چالش‌های اساسی در مسیر تحقق عدالت اجتماعی-اقتصادی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران محسوب می‌شود. آمارهای رسمی نشان‌دهنده تمرکز ۷۰ درصد تولید ناخالص داخلی کشور در ۱۰ استان است، در حالی که استان تهران با ۱۹.۸ درصد جمعیت کشور، ۳۱.۶ درصد از تولید ناخالص داخلی را به خود اختصاص داده است. این نابرابری ساختاری که معادل مجموع تولید ۱۸ استان دیگر است، منجر به مهاجرت‌های گسترده به سمت قطب‌های توسعه شده و در بازه زمانی ۹۰-۹۵، استان‌های تهران، البرز و اصفهان بیشترین مهاجرپذیری را تجربه کرده‌اند.
از سوی دیگر مفهوم استضعاف که ریشه در اندیشه اسلامی دارد و به عنوان مبنای نظری برای تبیین پدیده محرومیت قابل استناد است. به تعبیر دقیق‌تر، مستضعف فردی است که به دلیل اعمال قدرت نامشروع از سوی عاملان قدرت، از برخورداری از فرصت‌ها و امکانات برابر محروم شده است استضعاف در ابعاد سیاسی، عقیدی و اقتصادی قابل بررسی است، که بُعد اقتصادی آن مستقیماً با مفهوم محرومیت پیوند می‌یابد. براساس مطالعات صورت گرفته در این حوزه، استضعاف اقتصادی ناظر بر شرایطی است که در آن گروه‌هایی از جامعه علی‌رغم برخورداری از توانایی‌ها و استعدادهای ذاتی، از دسترسی به حداقل‌های معیشتی و امکانات اولیه زندگی محروم مانده‌اند. در سنت اسلامی، پیامبران الهی به عنوان مبارزان اصلی برای احقاق حقوق محرومان و مظلومان شناخته می‌شوند. قرآن کریم در آیه ۲۵ سوره حدید، هدف اصلی بعثت انبیا را اقامه قسط و عدالت معرفی می‌کند: «لَقَدْ أَرْسَلْنَا رُسُلَنَا بِالْبَيِّنَاتِ وَأَنْزَلْنَا مَعَهُمُ الْكِتَابَ وَالْمِيزَانَ لِيَقُومَ النَّاسُ بِالْقِسْطِ…». به عبارت دیگر، تحقق عدالت اجتماعی و اقتصادی، از شروط اساسی انقلاب دینی و تحول ساختاری در جوامع محسوب می‌شود. در سیره حضرت علی(ع) نیز توجه ویژه‌ای به حمایت از محرومان و ستمدیدگان جامعه وجود دارد. ایشان در خطبه سوم نهج‌البلاغه، هدف اصلی پذیرش مسئولیت حکومت را دفاع از حقوق مظلومان و مقابله با ظالمان معرفی می‌کنند.[2]
امام خمینی(ره) به عنوان بنیانگذار نظام جمهوری اسلامی ایران، بارها بر ضرورت محرومیت‌زدایی و استقرار عدالت اجتماعی تأکید کرده‌اند: «تشکیل حکومت برای همین است، البته اقامه عدل است»[3] ایشان در تبیین ماهیت حکومت اسلامی و تمایز آن با سایر نظام‌های سیاسی، بر عدالت‌محوری به عنوان شاخص اصلی تأکید می‌کنند: «حکومت اسلامی یک نظام عادلانه است؛ …. مال ملت را نباید ببرند و بخورند؛ باید مردم همه در رفاه باشند؛ باید فقرا را برایشان فکر کرد؛ باید این زاغه نشین‌های بیچاره‌ای که هیچ ندارند، هیچ ندارند، باید برای اینها فکر کرد؛ نه همه برای آن بالا و آن اشراف، برای اشراف؛ .. حکومت مال همه است، برای همه باید کار بکنند. برای ضعفا باید بیشتر کار بکنند تا اینها را برسانند به آن حدها»[4] امام خمینی(ره) همچنین بر اصلاح ساختار اقتصادی کشور در جهت توزیع عادلانه ثروت و درآمد تأکید ویژه‌ای داشتند: «… کشاورزی که بکلی از بین رفته است اصلاح می‌گردد. درآمد حاصله از نفت که حیف و میل و صرف هزینه‌های زائد و مضر شده است، به مصرف رفاه حال مردم فقیر خودمان خواهد رسید. توزیع ثروت و درآمدها بر اساس عدالت اسلامی، وضع توده‌های مردم ما را بهبود خواهد بخشید »[5]
رویکرد محرومیت‌محور در مذاکرات مجلس خبرگان قانون اساسی، به تدوین اصول متعددی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران منجر شد که در اصول ۳، ۲۸، ۲۹، ۳۰، ۳۱، ۴۳ و به طور ویژه در اصل ۴۸ تجلی یافته است. به طور مشخص، در اصل ۳، بندهای ۹ و ۱۲، بر «رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه» تصریح شده است. اصل ۴۸ قانون اساسی از اصول بنیادین در حوزه محرومیت‌زدایی و توسعه متوازن در کشور محسوب می‌شود: «در بهره‌برداری از منابع طبیعی و استفاده از درآمدهای ملی در سطح استان‌ها و توزیع فعالیت‌های اقتصادی میان استان‌ها و مناطق مختلف کشور، باید تبعیض در کار نباشد، به طوری که هر منطقه فراخور نیازها و استعداد رشد خود، سرمایه و امکانات لازم در دسترس داشته باشد.»
این اصل از جمله اصولی است که در هنگام تصویب آن در مجلس خبرگان قانون اساسی هیچ‌گونه مخالفتی درباره آن اعلام نشد و با ۵۹ رأی موافق به تصویب رسید.[6] هدف اصلی تصویب این اصل از سوی خبرگان، ایجاد توازن در توزیع ثروت، سرمایه و خدمات در کشور و تقسیم عادلانه منابع ملی میان تمامی استان‌ها با رعایت اولویت نسبت به استان‌ها و مناطقی است که محروم و توسعه‌نیافته باقی مانده‌اند؛ تا از ایجاد نابرابری‌های فاحش اقتصادی جلوگیری گردد. قانون «اجرای اصل چهل و هشتم (۴۸) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» مصوب ۲۴/۵/۱۳۸۰، دولت را موظف کرد تا طی دو سال و در راستای اجرای اصل ۴۸ قانون اساسی، طرح آمایش سرزمین را با هدف توزیع عادلانه منابع و فعالیت‌های اقتصادی در کشور تهیه و از سال ۱۳۸۳ اجرا کند. اهداف اصلی این طرح عبارتند از:
- حذف تبعیض در بهره‌برداری از منابع طبیعی و سرمایه‌های ملی میان استان‌ها و شهرستان‌ها
- ایجاد زمینه رشد متناسب با استعدادهای هر منطقه
- توزیع مناسب فعالیت‌ها در سراسر کشور
- بهره‌گیری بهینه از مزیت‌های نسبی مناطق مختلف با توجه به نقش منطقه‌ای و بین‌المللی کشور
از دیگر اسناد مرتبط با اصل ۴۸ قانون اساسی، «سیاست‌های کلی آمایش سرزمین» ابلاغی مقام معظم رهبری در تاریخ ۲۱/۹/۱۳۹۱ است که بر «دستیابی به تعادل‌های منطقه‌ای متناسب با قابلیت‌ها و توان‌های هر منطقه» و «ایجاد امکانات عادلانه و فرصت‌های برابر و رفع تبعیض ناروا در مناطق کشور» تأکید می‌کند. در ادامه، شورای‌عالی آمایش سرزمین در جلسه مورخ ۱۱/۱۲/۱۳۹۹، در راستای تکلیف جزء ۱ بند الف ماده ۲۶ قانون برنامه ششم توسعه و به استناد بند الف ماده ۳۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب ۱۰/۱۱/۱۳۹۵)، سند آمایش سرزمین شامل سند ملی و اسناد استانی را تصویب کرد.
راهکارهای پیشنهادی
برای مواجهه مؤثر با چالش‌های موجود در زمینه محرومیت‌زدایی و تحقق اهداف اصل ۴۸ قانون اساسی، راهکارهای زیر پیشنهاد می‌شود:
- به‌روزرسانی شاخص‌های محرومیت: تصويب‌نامه «در خصوص تعيين مناطق محروم و كمتر توسعه يافته در امور حمايتي مصوب ۱۳۸۸ هيات وزيران» نیازمند بازنگری و به‌روزرسانی متناسب با شاخص‌های اقتصادی کشور است.
- تقویت شوراهای برنامه‌ریزی استانی: تقویت جایگاه شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان با مشارکت مؤثر مدیران شهرستانی، می‌تواند به شناسایی دقیق‌تر نیازها و اولویت‌های منطقه‌ای کمک کند.
- ایجاد ارتباط منطقی بین اهداف بلندمدت و تخصیص منابع سالانه: یکی از ضعف‌های عمده نظام برنامه‌ریزی در ایران، «عدم تعیین چارچوب معین برای تامین مالی برنامه» است که در قوانین بودجه سنواتی نیز مشهود است.
- تدوین شاخص‌های دقیق‌تر برای سنجش توسعه‌یافتگی: طراحی نظام جامع سنجش و پایش شاخص‌های توسعه‌یافتگی در مناطق مختلف کشور، می‌تواند به تخصیص دقیق‌تر منابع و امکانات کمک کند.
اصل ۴۸ قانون اساسی به عنوان یکی از مهم‌ترین اصول در حوزه محرومیت‌زدایی و توسعه متوازن، چارچوب حقوقی مناسبی برای سیاست‌گذاری در این زمینه فراهم کرده است. با این حال، آمارهای موجود نشان می‌دهد که علی‌رغم وجود اسناد بالادستی متعدد، همچنان نابرابری قابل توجهی در شاخص‌های توسعه میان مناطق مختلف کشور وجود دارد.
برای تحقق اهداف اصل ۴۸ قانون اساسی، ضروری است نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور بر اساس رویکرد آمایش سرزمین بازطراحی شود و شاخص‌های دقیق‌تری برای سنجش توسعه‌یافتگی مناطق مختلف تدوین گردد. همچنین، ایجاد ارتباط منطقی بین اهداف بلندمدت و تخصیص منابع سالانه، می‌تواند به تحقق تدریجی عدالت منطقه‌ای و کاهش شکاف توسعه در کشور کمک کند.
تحقق عدالت منطقه‌ای و محرومیت‌زدایی، نه تنها یک تکلیف قانونی براساس اصل ۴۸ قانون اساسی، بلکه ضرورتی برای دستیابی به توسعه پایدار و همه‌جانبه در کشور است. چارچوب حقوقی موجود در صورت اجرای مؤثر، می‌تواند به کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای و تحقق عدالت اجتماعی- اقتصادی منجر شود.
منابع:
[2] «لَولا حُضُورُ الحاضِرِ، و قِيامُ الحُجَّةِ بِوُجودِ الناصِرِ، و ما أخَذَ اللّه‌ُ عَلَى العُلَماءِ أن لا يُقارُّوا على كِظَّةِ ظالِمٍ، و لا سَغَبِ مَظلومٍ، لأَلقَيتُ حَبلَها على غاربِهِا».
[3] صحیفه امام، ج۲۰: ۲۹۸
[4] صحیفه امام، ج۴: ۲۰۱
[5] صحیفه امام، ج۴: ۵۰۵
[6]صورت مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج۳: ۱۴۹۳
